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新組建的自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，將幾個部委的規(guī)劃職能整合到一起，對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌，這標志著空間規(guī)劃體制改革取得重大突破。那么，如何定義空間規(guī)劃？空間規(guī)劃領(lǐng)域常用簡稱有哪些？國外的空間規(guī)劃有什么特點？我國國土空間用途管制是怎樣的？詳情見下文。
1、空間規(guī)劃背景
2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。”
2013年12月，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出要“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作?！?/span>
2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步要求“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題?！保瑫r指出“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣(設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級?！?/span>
2015年10月，中共十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，指出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’。”
2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，指出“緊緊圍繞統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實現(xiàn)‘多規(guī)合一’、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范?！?/span>
2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，批準成立中華人民共和國自然資源部。自然資源部主要職責是“對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質(zhì)勘查行業(yè)管理等?！?/span>
2、空間規(guī)劃概念
空間規(guī)劃是指一個國家或地區(qū)政府部門對所轄國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統(tǒng)籌安排，旨在實現(xiàn)對國土空間有效管控及科學治理，促進發(fā)展與保護的平衡。
空間規(guī)劃側(cè)重空間均衡，旨在影響公共部門的空間活動，形成一個更合理的地域組織，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。
3、空間規(guī)劃體系
空間規(guī)劃體系是以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源（土地、海洋、生態(tài)等）保護、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面為突破，探索“多規(guī)融合”模式下的規(guī)劃編制、實施、管理與監(jiān)督機制。我國的國家空間規(guī)劃體系包括全國、省、市縣三個層面。
1、國土規(guī)劃“三位一體”總體格局
依據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)》，確立了國土集聚開發(fā)、分類保護、綜合整治“三位一體”總體格局。
2、土地利用總體規(guī)劃“三界四區(qū)”
三界：規(guī)模邊界、擴展邊界、禁建邊界。
四區(qū)：允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)。
3、約束性指標、預(yù)期性指標
土地利用總體規(guī)劃調(diào)控指標共計13個，包括6個約束性指標和7個預(yù)期性指標。
約束性指標包括耕地保有量，基本農(nóng)田面積，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，新增建設(shè)占用耕地規(guī)模，整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量與人均城鎮(zhèn)工礦用地。
預(yù)期性指標包括園地面積，林地面積，建設(shè)用地總規(guī)模，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模，交通、水利及其它用地規(guī)模，新增建設(shè)用地總量與新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模。
4、空間規(guī)劃雙評價
空間規(guī)劃雙評價是指建設(shè)開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載能力評價。
建設(shè)開發(fā)適宜性是指一定技術(shù)條件下的土地資源作為城市建設(shè)用地進行利用的適宜程度, 即由其他功能空間轉(zhuǎn)化為城市生產(chǎn)、生活空間的適宜程度。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合12部委印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》（發(fā)改規(guī)劃[2016]2043號）文件，將區(qū)域建設(shè)開發(fā)適宜性劃分為最適宜、基本適宜、不適宜和特別不適宜四種類型。
資源環(huán)境承載能力，是指在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)前提下，一定地域空間可以承載的最大資源開發(fā)強度與環(huán)境污染物排放量以及可以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。資源環(huán)境承載能力評價的基礎(chǔ)是資源最大可開發(fā)閾值、自然環(huán)境的環(huán)境容量和生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能量的確定。
5、空間規(guī)劃“三區(qū)三線”
三區(qū)：城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。
三線：生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
6、主體功能區(qū)規(guī)劃“三區(qū)四域”
主體功能區(qū)規(guī)劃按開發(fā)內(nèi)容分為三區(qū)：城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)。
按開發(fā)方式分為四域：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域。
優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)域是資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域是資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。
7、城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”
三區(qū)：禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)。
四線：綠線、藍線、紫線、黃線。
綠線為規(guī)劃的城市各類綠地范圍的控制線；藍線是地表水體保護和控制的地域界線；紫線是歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護范圍界線；黃線是基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制界線。
8、底數(shù)、底盤、底線
土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)為“底數(shù)”；土地利用規(guī)劃指標和布局為“底盤”；生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條紅線劃定成果為“底線”。
不同國家有著各自不同的國家治理體系，空間規(guī)劃受到地域、歷史和政體影響較大，呈現(xiàn)出不同特點。
1、德國空間規(guī)劃
德國是世界上最早開展國土空間規(guī)劃的國家，空間規(guī)劃層次合理清晰、銜接良好，法律體系完善，注重區(qū)域協(xié)調(diào)，強調(diào)跨區(qū)合作，公眾參與度高，已形成較為完善嚴謹?shù)捏w系和科學方法，積累了豐富的理論與實踐經(jīng)驗，對于完善我國空間規(guī)劃體系具有積極的借鑒意義。
德國屬于聯(lián)邦制國家，在國家層面通過立法和財政手段“引導(dǎo)”空間資源進行宏觀配置，對于區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)是通過嚴謹?shù)目臻g規(guī)劃體系來實現(xiàn)。德國的空間規(guī)劃涉及多種層次、多個部門，是一種具有綜合型與公益性特征的政策。德國《空間規(guī)劃法》規(guī)定：必須協(xié)調(diào)彼此對空間的不同要求，并且平衡每個規(guī)劃層面上出現(xiàn)的沖突；協(xié)調(diào)跨國界對空間具有重大意義的規(guī)劃和措施。換而言之，在國家層面德國的空間規(guī)劃側(cè)重引導(dǎo)宏觀空間的配置，以及制定規(guī)劃的“游戲規(guī)則”。
德國在聯(lián)邦一級設(shè)置有國土整治法則，以指導(dǎo)聯(lián)邦的空間規(guī)劃和空間政策，促進各州協(xié)作。德國聯(lián)邦層面的規(guī)劃主管部門是聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃、建筑和城市發(fā)展部。該部門通過編制綜合性區(qū)域規(guī)劃，試圖尋找有效路徑來協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州及各州之間的矛盾，為此設(shè)立的空間規(guī)劃部長會議具有咨詢、協(xié)調(diào)職能。州級政府有絕對的自主權(quán)來編制和實施國土規(guī)劃，但要參考聯(lián)邦制定的空間發(fā)展理念和原則(法定) 及聯(lián)邦空間發(fā)展方針政策(多由聯(lián)邦與州聯(lián)合制定)。
簡而言之，德國空間規(guī)劃體系的主要構(gòu)成是：法定的聯(lián)邦空間發(fā)展理念和原則、聯(lián)邦空間發(fā)展政策大綱和基本方針、州發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、市鎮(zhèn)村規(guī)劃。
2、荷蘭空間規(guī)劃
荷蘭國土空間規(guī)劃歷史悠久、特點鮮明、體系完善,在歐洲乃至世界上都獨樹一幟，其戰(zhàn)略性和實效性受到國際規(guī)劃界的廣泛贊譽。荷蘭人多地少，最早的空間規(guī)劃因二戰(zhàn)后城市重建和解決住房短缺的需要應(yīng)運而生。經(jīng)歷了從20世紀60年代到21世紀初的城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展階段，荷蘭國家空間規(guī)劃體系逐漸成熟穩(wěn)定，形成了完善的系統(tǒng)。前后5次的國家級空間規(guī)劃培育出若干國際知名的重大空間概念。
簡單地說，荷蘭空間規(guī)劃的方法就是整合、調(diào)整和參與，即在國土戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，推動各級政府部門、社會公眾、團體等積極參與，不斷改革和調(diào)整社會、經(jīng)濟、環(huán)境政策，整合環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、住房、商業(yè)區(qū)、綠化區(qū)等不同部門、不同區(qū)域?qū)臻g設(shè)計的利用。
荷蘭空間規(guī)劃遵循5個原則：
一是城市化集中發(fā)展，即建設(shè)緊湊城市并保留廣闊的鄉(xiāng)村區(qū)域；
二是空間聚合性，即保證城市活動良好的空間可達性；
三是空間差別化，即建設(shè)營造環(huán)境場所注重多樣性和差別化；
四是空間層級化，即維護城市中心和經(jīng)濟活動的高效模式；
五是空間發(fā)展公平性，即區(qū)域發(fā)展和地方發(fā)展在服務(wù)、設(shè)施等方面機會均等。
荷蘭空間規(guī)劃體系的特點之一，是與政府職能密切銜接。荷蘭政府分為中央、省和市三級。相對應(yīng)地，依據(jù)《荷蘭空間規(guī)劃法》，國家空間規(guī)劃體系分為國家級、區(qū)域級和地方級三個層級。其中，三個層級均需制定戰(zhàn)略方針政策；地方級還需要執(zhí)行土地利用詳細規(guī)劃，即分區(qū)方案；大部分基礎(chǔ)設(shè)施項目為區(qū)域級或者國家級項目，對于這些詳細項目計劃，分別由各省和有關(guān)部門準備。
3、日本空間規(guī)劃
日本是一個有集權(quán)傳統(tǒng)的國家。在中央政府、都道府縣和市町村三級政府中，中央政府的權(quán)限大且擁有法律支持，中央政府財政占總財政收入的70%以上。
日本于1950年制定的《國土綜合開發(fā)法》奠定了其自上而下的綜合開發(fā)規(guī)劃架構(gòu)。全國綜合開發(fā)規(guī)劃為最高層級，大都市圈建設(shè)規(guī)劃、大地區(qū)開發(fā)規(guī)劃、特殊地區(qū)規(guī)劃為次層級，都道府縣綜合發(fā)展規(guī)劃和區(qū)市町村綜合發(fā)展規(guī)劃分別居第三、第四層級，下一層規(guī)劃必須服從上一層規(guī)劃。
除了綜合開發(fā)規(guī)劃體系外，日本還于1974年頒布了《國土利用規(guī)劃法》，規(guī)定了全國、都道府縣和區(qū)市町村三級政府同樣需要自上而下地受到約束的國土利用規(guī)劃體系。在兩種空間規(guī)劃體系中，國土綜合開發(fā)規(guī)劃由國土廳組織有關(guān)部門進行編制，是以空間規(guī)劃為載體綜合考慮社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展戰(zhàn)略問題，更具權(quán)威性。
國土利用規(guī)劃的編制由土地署負責，更強調(diào)通過制定各種土地利用標準進行分區(qū)管控，需以國土綜合開發(fā)規(guī)劃為基礎(chǔ)。2001年后國土廳被撤銷，與建設(shè)省和交通省等部門組成國土交通省，各類規(guī)劃的運作整合在該部門內(nèi)，實際增強了內(nèi)閣在空間規(guī)劃中的主導(dǎo)地位。之后隨著《國土綜合開發(fā)法》修訂為《國土形成計劃法》，規(guī)劃層級由三級簡化為兩級。
日本的空間規(guī)劃中，政府強調(diào)國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和戰(zhàn)略性，其他規(guī)劃以此為依據(jù)，形成統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃體系，避免了不同規(guī)劃之間的非合作博弈。日本的空間規(guī)劃分為國家、都道府縣、區(qū)域和市町村四級，日本的空間規(guī)劃體系由國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃構(gòu)成。簡而言之，日本的空間規(guī)劃體系包括了城市總體規(guī)劃和國土空間規(guī)劃兩個部分。
國土空間用途管制來源于土地用途管制制度，最早的用途管制是工業(yè)化國家將都市區(qū)土地劃分為商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，為避免功能干擾和影響，后來逐漸發(fā)展為用法律制度來分隔不同的土地利用用途，以保護自然和人居環(huán)境。目前，我國對土地、林地、水域岸線、海洋、自然生態(tài)空間等均實行用途管制。
1、土地用途管制
土地用途管制是國家為保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過土地利用總體規(guī)劃等國家強制力，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴格按照規(guī)劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。
土地用途管制的內(nèi)容包括:土地按用途進行合理分類、土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途、土地登記注明土地用途、土地用途變更實行審批、對不按照規(guī)定的土地用途使用土地的行為進行處罰等。
《土地管理法》規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
2、林地用途管制
《國務(wù)院關(guān)于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發(fā)明電(1998)8號）提出，嚴格實施林地用途管制。為了遏制毀林開墾以及其它非法改變林地用途的行為，各省、自治區(qū)、直轄市對現(xiàn)有林地要實行總量控制制度，林地只能增加，不能減少。確實需要征、占用林地的，必須報國務(wù)院審批。
要維護林權(quán)證的法律地位，集體或個人所侵占的國有林地，必須依法歸還國有。存在林木、林地權(quán)屬糾紛的地方，在糾紛解決以前，任何一方不得砍伐林木，不得占用林地。
3、水域岸線用途管制
水域岸線用途管制主要是按照水功能區(qū)劃嚴格分區(qū)管理，嚴格涉河涉湖建設(shè)項目和活動審批，規(guī)范河湖開發(fā)利用行為。
水功能區(qū)分為一級區(qū)和二級區(qū)。
一級水功能區(qū)宏觀上解決水資源開發(fā)利用與保護的問題，主要協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，長遠考慮可持續(xù)發(fā)展的需求，包括保護區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)。
二級水功能區(qū)對一級水功能區(qū)中的開發(fā)利用區(qū)進行劃分，主要協(xié)調(diào)用水部門之間的關(guān)系，包括飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)。
4、海洋用途管制
《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定國家實行海洋用途管制，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動，海域使用權(quán)人不得擅自改變經(jīng)批準的海域用途。
《全國海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》劃分了農(nóng)漁業(yè)、港口航運、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂、海洋保護、特殊利用、保留等八類海洋功能區(qū)，確定了渤海、黃海、東海、南海及臺灣以東海域的主要功能和開發(fā)保護方向。
5、自然生態(tài)空間用途管制
自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間。《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2017〕33號）文件提出，國家對生態(tài)空間依法實行區(qū)域準入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動，確保依法保護的生態(tài)空間面積不減少、生態(tài)功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。
在劃定自然生態(tài)空間基礎(chǔ)上，按照生態(tài)功能重要性，區(qū)分為生態(tài)保護紅線和其他生態(tài)空間，對生態(tài)保護紅線實施更嚴格的保護，對自然生態(tài)空間的開發(fā)利用進行管控。在區(qū)域?qū)用嬷贫▍^(qū)域準入條件，明確允許的開發(fā)規(guī)模、強度、布局，以及允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型；對每一地塊的用途轉(zhuǎn)換實施用途轉(zhuǎn)用許可，不僅嚴格管制建設(shè)空間占用生態(tài)空間，也嚴格控制生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間之間以及生態(tài)空間內(nèi)不同類型之間的用途轉(zhuǎn)化。
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